El Congreso de la República debe decidir sobre una nueva reforma tributaria presentada por el Gobierno Nacional. Muchos analistas coinciden en que dicho proyecto nació con una lápida puesta, ya que el Ejecutivo no cuenta con los votos para aprobarla en el Legislativo. Lo cierto es que el presidente que llegue a la Casa de Nariño en 2026 también tendrá que recurrir a una ley de financiamiento, algo que da cuenta de la realidad fiscal del país en este siglo.
Basta con decir que el Estado ha aprobado 13 ajustes en su modelo de impuestos en lo corrido del siglo. En otras palabras, el país ha tenido que asumir en promedio una reforma tributaria cada dos años.
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De hecho, los cinco jefes de Estado que han pasado por el Capitolio Nacional han hecho ajustes en la tributación para extender el presupuesto nacional. Andrés Pastrana hizo una reforma, al igual que Gustavo Petro (por el momento); Álvaro Uribe Vélez y su sucesor Juan Manuel Santos hicieron cuatro cada uno; e Iván Duque, tres.
Eso sin contar que los intentos han sido superiores, pues los proyectos que se han presentado ante los congresistas han sido 16 en total en estos 25 años. Eso, contando la fallida propuesta del exministro Alberto Carrasquilla, que desencadenó el estallido social en 2021, así como la Ley de Financiamiento que se hundió el pasado diciembre, y este nuevo proyecto radicado este mes.
Así las cosas, la realidad es que las finanzas estatales del país parecen depender de someter cada vez más a los contribuyentes a mayores gravámenes o a incluir a los exentos y excluidos, ¿pero por qué?
¿Por qué hay tantas reformas tributarias en Colombia?
Para Pedro Sarmiento, experto en tributación y socio investigador de Crowe, el problema se resume en que los gastos del país son crecientes. Y la cuestión es que Colombia, a partir de la Constitución de 1991, introdujo gastos adicionales.
La Constitución de 1886 sostenía un “Estado relativamente pequeño”, y la nueva carta magna amplió el tamaño del mismo para solucionar falencias de modernización y política social, pero nunca se determinó una ruta clara para financiar el mayor gasto.
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“Colombia tuvo una gran transformación después de la Constitución del 91: crecimiento en vías, crecimiento en salud, crecimiento en aporte a los grandes subsidios, por ejemplo, para los adultos mayores, para las mujeres cabezas de familia, para los discapacitados, y eso requiere recursos”, indicó el experto.
El crecimiento del gasto en Colombia
El crecimiento del tamaño del Estado es evidente. En 1990 significaba el 13% del Producto Interno Bruto (PIB), mientras que para este año se calcula en el 24,4% del PIB. Un repunte de 11,4 puntos en 25 años, según datos de MinHacienda.
Al principio los jefes de Estado aprovecharon las cuantiosas regalías petroleras, pero esos réditos bajaron. De ahí, la ya tradición de que el Gobierno radique reformas tributarias cada vez más agresivas, incluso por encima de los $20 billones.
Ahora, no se puede dejar de lado la coyuntura e ignorar que el actual proyecto presentado por la administración de Gustavo Petro es el más ambicioso de la historia.
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Esa particularidad obedece a la “falta de voluntad del Gobierno de hacer un ajuste fiscal considerable”. Esa es la lectura de César Pabón, director ejecutivo de Corficolombiana, quien argumentó que, a pesar de las inflexibilidades en el gasto, el Ejecutivo no ha hecho una corrección posible del mismo.
Y es que el meollo del asunto en la actualidad se centra en un déficit fiscal proyectado de 7,1%, muy similar a los rangos de pandemia, solo que en esta ocasión no hay dicha emergencia.
En ese orden, para equilibrar las finanzas estatales se requeriría un recorte por el orden de entre 3 y 5 puntos del PIB.
El costo político de hacer una reforma tributaria ha limitado a los presidentes
El otro gran meollo se basa en que estas reformas significan un costo alto para la popularidad e imagen de los gobernantes de turno. A nadie le gusta que le suban los impuestos y, por esa razón, ningún mandatario ha tomado la decisión de hacer una reforma tributaria completa; pues los ajustes han sido graduales y no de fondo.
Así lo explicó Camilo Pérez, director de Investigaciones Económicas de Banco de Bogotá. Las consecuencias han sido dos: reformas leves que parecen “colchas de retazos”; y una falta de esfuerzo para construir un estatuto tributario más simplificado y más fácil de comprender para los contribuyentes.
El analista recordó que en 2021 Colombia conformó una Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios, con el objetivo de evaluar el sistema fiscal del país y proponer reformas estructurales. Ese grupo fue convocado por el Ministerio de Hacienda, la Dian, con apoyo técnico de la Ocde, la Unión Europea, el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) y la Embajada de Suiza.
Esa Comisión trabajó por un año y planteó el camino técnico para tener un sistema de impuestos ideal para el país. “Uno de los puntos más importantes de ese documento fue simplificar el estatuto tributario porque hoy pagar impuestos es demasiado complejo. Y eso permite que haya mucha elusión y mucha evasión”, anotó Pérez.
Otra de las recomendaciones es formalizar la economía. Colombia hoy tiene una informalidad laboral de alrededor del 55%, es decir, más de la mitad de los trabajadores no tributan. Esa realidad del mercado laboral ocasiona que las reformas, al no ser estructurales, se enfoquen siempre en las mismas personas y empresas para endurecer los impuestos.
Para César Pabón, parte del problema se debería solucionar con una reforma constitucional o un acuerdo que obedezca a un consenso entre diferentes actores sobre qué financiar y qué no, dado los limitados ingresos. “La mayoría de las inflexibilidades provienen de leyes y el incremento anual del SGP (...)”.
La otra salida sería que el país tuviera un crecimiento sostenido y bastante considerable de la economía. Lo cierto es que la solución parece lejana y la mayor parte de los conocedores consultados exponen que el Congreso tendrá que dar luz verde a la reforma tributaria número 14 de este siglo.
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